译•读 l 美国货币监理署关于代理行业务的风险管理指引

2016年10月5日，美国货币监理署(The Office of the Comptroller of the Currency, OCC)就如何开展外国金融机构代理行业务的风险管理工作颁布了相关指引(Risk Management Guidance on Periodic Risk Reevaluation of Foreign Correspondent Banking)，目的在于阐述其监管期望的同时，重申定期风险重新评估(Periodic Risk Reevaluation)的重要性，且不建议全美金融机构不经过稳健考虑的前提下，便关闭外国金融机构的代理行账户，从而引发金融排斥。

当前，代理行业务因某些地区和行业“去风险化”的措施所引发的负面影响，也引起了国际社会的关注，因为代理行业务是协助资金跨境流动的重要手段，也是金融机构能够以不同的货币载体在境外国家和地区提供金融服务，以此促进国际贸易、慈善捐赠、商业和汇款结算的渠道，而这些都将有利于普惠金融的发展。

金融行动特别工作组(FATF)对“去风险化”这一术语的理解是，金融机构为了避免风险，采取了与整个国家或某一等级客户终止或限制交易关系的方式，而不是基于风险为本这一准则去管控风险。这可以说正在成为一个严重隐患，因为，“去风险化”有可能会逼迫金融交易转入监管不严/空白的渠道，进而降低资金流动的透明度，造成金融排斥的同时，更加剧了洗钱和恐怖融资风险。

以下，便是美国监管当局在外国金融机构代理行业务风险管理方面的监管期望。

摘要

美国货币监理署向国家银行、联邦储蓄机构及其分支机构发布此份有关定期评估外国金融机构代理行业务风险的指引。本指南描述了在进行定期风险重新评估(Periodic Risk Reevaluation)以及决定是否保留或终止外国代理行账户时，银行应考虑采取的最佳实践。同时重申，货币监理署的监督预期是，银行在制定外国代理行账户风险评估政策和程序时应定期和回溯性评估风险，并将其作为持续性尽职调查和风险管理工作的一部分。

社区银行

该指引适用于所有受货币监理署的银行开展外国代理行业务时的风险管理工作。与代理行业务量较大的银行相比，相对较小规模的社区银行和联邦储蓄机构可能会有不同的风险。因此，小型银行的合规职能或报告层次的结构应当根据其各自特定的风险因素，酌情考虑并参考这些最佳实践行事。

重点内容

至于货币监理署的监管期望，则在于所有银行都应当根据客户情况定期开展风险重新评估工作。本指引重点介绍了外国代理行账户定期风险重新评估方面的监管期望; 包括银行需要采取恰当的措施，以确保其外国金融机构客户的风险状况信息得到定期更新。而在对代理行业务进行风险评估后所做出的终止外国代理行账户的决定则必须是基于个别外国金融机构呈现出的银行管理风险特点及能力。

以下便是货币监理署在上述领域的最佳实践观点，包括：

| 建立和维护有效的定期风险重新评估机制，并监测外国金融机构代理行账户保留或终止有关建议的适当性；

| 基于关闭账户对整个客户群或潜在客户或整个地理位置金融服务可能产生的不利影响，向高级管理层定期通报外国金融机构代理行账户的终止决定；

| 与外国金融机构沟通，并考虑这些机构可能提供的具体信息和资料，在终止账户前为其建立替代性的银行业务关系提供足够的时间(除非这样做会违反法律、或对银行及国家安全构成额外风险，或涉及披露执法活动)；

| 确保关闭账户的原因和方法留有明确的审计资料。

背景

作为其使命之一，货币监理署要求受其监管的银行都能够适当地管理风险，遵守法律法规，公平对待客户并提供金融服务。一般来说，货币监理署不会直接指示银行开立、关闭或维持任何账户，也不鼓励银行在不考虑客户或银行风险的情况下，终止整个类别的客户账户。换言之，决定终止或退出业务关系的决定权始终在于银行。

银行必须根据业务目标，评估与特定产品或服务相关的风险、分析客户的预期和实际活动以及自身有效管理风险的能力选择是否介入或维持业务关系。开展业务时，银行必须遵守国家反洗钱反恐怖主义融资相关的法律法规要求，包括《银行保密法》等等。此外，如果银行缺乏全面的风险管理系统和控制措施来减轻已识别出的风险，那么银行的安全性与稳健性将受到威胁。

对于执行《银行保密法》以及反洗钱法令来说，有效的风险管理必须是一个持续性的过程，而不是一次性的行为，每个银行的风险评估都应当定期更新，以确定银行风险状况(bank’s risk profile)的变化得到识别。假使银行未能定期进行风险重新评估，包括审查银行客户造成的风险，那么，将可能给洗钱、诈骗、恐怖主义等其他罪犯进入美国金融体系打开方便之门。

所谓代理行账户指的是由外国金融机构所设立，代表外国金融机构接收存款、付款或其他支出，或处理与外国金融机构有关的其他金融交易之用。对于外国金融机构所开立的代理行账户，每家银行的尽职调查项目程序都必须包括外国金融机构风险评估的政策和要求，并考虑所有相关的风险因素，比如外国金融机构的业务和市场、账户类型、业务目的和预期的活动、与外国金融机构业务关系的性质和期限、外国金融机构所在司法管辖区的监督制度、以及外国金融机构在反洗钱反恐怖融资方面已知或合理可得的各类可信信息。根据这些评估结论，银行将可以设计和实施控制措施以有效地管控代理行业务风险。而这些因素在对外国金融机构的代理行账户进行定期风险重新评估工作时也同样特别重要。对这些客户的风险状况拥有明确理解的银行可能更有能力被认为可以为更高风险的客户提供金融服务。

然而，近年来，对外国金融机构代理行账户进行定期风险重新评估的银行有时不能根据具体的风险状况来确定特定账户的风险水平并合理缓解，从而选择退出业务关系。在某些情况下，外国金融机构代理行账户的关闭是法令要求(比如因美国财政部的政令)，但关闭账户却可能会对外国金融机构在获取金融服务时产生负面影响，从而可能导致该国遭受到金融排斥(financial inclusion)的影响。另外，由于银行进行风险重新评估所使用的流程，特别是账户终止的决策程序，对于作为客户的外国金融机构来说，并不总是清晰明了的，这些客户或其他人可能将此视为是随意的或缺乏一个健全机制，而这些看法却可能给提供代理行服务的银行带来声誉和诉讼风险。

长期以来，受货币监理署监管的银行都是以美元计价的代理行业务主要提供商。在本次指引发行之前，货币监理署还没有过与外国金融机构代理行账户风险管理有关的具体指导，为了给予银行开展风险重新评估和账户保留或终止决策时提供协助，作为监管活动的一部分，货币监理署审查了一些银行所采用的政策、程序和标准。并观察了他们在评估这一领域的风险方面采取的一系列安全性与稳健性兼具的做法。经过总结，本指引介绍了某些公司的治理实践，即在货币监理署的监督视角中，构成对外国金融机构代理行账户风险重新评估的最佳实践。全美银行都应考虑使用这些做法来实施风险评估和关闭与否的恰当决策。

定期风险重新评估的监督期望(Supervisory Expectations for Periodic Risk Reevaluations)

作为健全风险管理的一部分，货币监理署期望银行可以定期地对外国金融机构客户关系进行风险重新评估。该评估工作需要考虑到外国金融机构业务和市场风险，以及外国金融机构所在司法管辖区的监管制度情况和预期的账户活动特点。银行应该让外国金融机构有机会提供足够透明的信息，使得银行做出明智的风险评估决定。货币监理署认为银行在风险重新评估过程中可以纳入以下做法：

| 确保定期地开展风险重新评估，同时，对外国金融机构代理行账户的处理决定必须是基于定期风险评估结论的，为此，银行应该为此建立流程，以满足银行有效执行合规管理的风险偏好：

a) 根据统一的风险评估方法，明确重新评估代理行账户关系时应考虑到的风险因素；

b) 遵循外国金融机构代理行账户关系的持续性尽职调查程序，其中应包括基于风险为本这一原则的定期现场访问机制；

c) 在外国金融机构风险状况、客户尽职调查信息或预期账户活动不符合银行的合规要求时，应能够为其提供后续工作的要求与建议；

d) 根据银行的风险偏好，对账户关闭的风险影响进行评估；

e) 明示外国金融机构代理行账户在关闭之前可以保持休眠(暂停使用)状态的时间长短。

| 确定重新评估外国金融机构代理行账户风险的程序，并做出与账户有关的合理决定。在确定是否根据反洗钱反恐怖融资合规风险或任何其他风险原因关闭账户时，银行应当：

a) 对外国金融机构的所有代理行账户进行定期风险重新评估;

b) 根据银行对每个外国金融机构代理行账户关系的风险偏好，合理确定风险等级；同时

c) 将关闭代理行的建议提交给适当的管理层级；

d) 依据要求执行账户关闭流程。

| 确定终止外国金融机构代理行账户的决定必须是基于特定外国金融机构呈现的银行管理风险能力和评估结论而得出的。同时，账户终止决定应以外国金融机构特定的事实情况为依据，比如银行在管理或缓释银行风险的管理体系和风险评估等级，以及外国金融机构的具体属性，包括外国金融机构所在司法管辖区的反洗钱反恐怖融资监督制度质量。除非法律特别要求，否则不全面考虑外国金融机构的风险特征便终止所有类别的代理行账户，这是不可取的。

账户保留或终止的最佳实践(Best Practices for Account Retentions or Terminations)

提供代理行服务的银行应考虑货币监理署在账户保留以及终止方面的最佳实践观点，包括 

| 建立和维护有效的治理架构，审查风险重新评估的方法论，并监督关于外国金融机构代理行账户保留或终止建议的适当性。这种治理职能可以采取监督委员会或其他类似的形式，这取决于银行的不同规模和特点，职能上应当实现：

a) 审查银行的定期风险重新评估和代理行账户保留或终止政策和决策程序，并根据需要提出改进建议；

b) 评估银行实施外国代理行账户保留和终止决策时所使用的方法论，以确定其是反映了安全性和健全性的全面审慎原则，并且与银行的风险偏好吻合；

c) 监督外国金融机构代理行账户业务的客户尽职调查程序质量，因为尽职调查会直接影响到定期风险重新评估结论和账户保留及终止与否；

d) 审视账户关闭建议的适用性和合理性。

| 定期向高级管理人员通报代理行账户关闭的决定。在政策和程序中，也可以明确规定为银行高级管理层提出关于账户关闭建议的流程以提高其意识并考虑所需的步骤，特别是：

a) 建立一个正式的机制，当外国金融机构代理行账户风险评级发生变化时，尤其是恶化至更严重的评级结果时，应上升到适当的管理层次进行审查；

b) 向高级管理人员呈报关闭账户是否或可能对整个客户群或潜在客户或整个地理区域对获取金融服务产生不利影响的程度，这同样也可能与其他美国银行有关；

c) 向高级管理人员汇报是否有可能采取行动来管理或减轻所识别的风险，且不超过外国金融机构代理行账户关闭所致的影响，例如对账户加以临时暂时性的限制。

| 与外国金融机构开展沟通工作，研究这些机构可能提供的具体信息资料，并在终止账户之前为其提供足够的时间建立替代性的银行关系，除非这样做会触犯法律或对银行及国家安全造成影响，且不应披露执法活动信息。与外国金融机构的沟通可以：

a) 阐明银行的关注和账户关闭的原因，如果是基于潜在可疑活动的，则不应泄露可疑活动报告的存在；

b) 让外国金融机构有机会向银行提供任何额外的特定信息，这将有可能在银行最终决定关闭外国金融机构代理行账户之前解决掉这些疑虑；

c) 如果银行最终决定终止代理行账户，则应当为外国金融机构提供足够的时间与其他美国银行建立替代性的业务关系。

| 确保关闭账户的原因和方法留有明确的审计资料。

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